¿Qué recomendaba el Banco Mundial para la reforma educativa en los 1990s?

Rosa María Torres

En los 1990s el Banco Mundial se definía a sí mismo no solo como el mayor financista de la educación en los "países en desarrollo" sino como su principal asesor. Pese a tratarse de un banco, consideraba que esta función de asesoría era mucho más importante que la de prestamista. Aquí, en resumido, algunas de las principales recomendaciones que hacía el BM en los 1990s para la reforma de la educación primaria o básica en dichos países. Muchas de esas recomendaciones de política siguen hoy vigentes en las reformas de los países y en las agendas de la cooperación internacional.

(Basado en: José Luis Coraggio y Rosa María Torres, La educación según el Banco Mundial. Un análisis de sus propuestas y métodos, Miño y Dávila/CEM, Buenos Aires, 1997; 2a. edición, Buenos Aires/ México/Madrid, 1999).

Virajes del Banco Mundial en torno al tema educativo

El Banco Mundial (BM) identificaba seis virajes fundamentales respecto del tema educativo dentro de la institución desde 1980:
1. Incremento significativo de los préstamos para educación.
2. Creciente importancia asignada a la educación primaria y, después, al tramo inferior de la educación secundaria.
3. Extensión del financiamiento a todas las regiones del mundo.
4. Menor importancia asignada a las construcciones escolares.
5. Atención específica a la educación de la niña.
6. Paso de un enfoque estrecho de "proyecto" a un enfoque sectorial amplio.

Como evoluciones posteriores a 1990 identificaba una mayor atención a:
- el desarrollo infantil y la educación inicial/pre-escolar
- las poblaciones indígenas y las minorías étnicas
- el punto de vista de la demanda (como complemento al tradicional enfoque centrado en la oferta educativa).
- la educación de adultos y la educación no-formal como no prioridad.

                    El paquete de reforma educativa propuesto por el Banco Mundial

Según el BM, los sistemas educativos de los "países en desarrollo" tenían en ese momento por delante cuatro desafíos fundamentales: (a) acceso, (b) equidad, (c) calidad, y (d) reducción de la brecha entre la reforma educativa y la reforma de las estructuras económicas.

A continuación, algunos de los rasgos distintivos del paquete de reforma educativa propuesto por el BM para los "países en desarrollo":

▸ Prioridad a la educación básica
El BM estimulaba a los países a concentrar los recursos públicos en la educación básica (8 años de escolaridad o los que cada país considerara tal), considerada esencial para un desarrollo sustentable y de largo plazo así como para "aliviar la pobreza", y a la que se asociaban comparativamente los mayores beneficios sociales y económicos.

La concepción de educación básica manejada por el BM no era la acordada en 1990 en la Conferencia Mundial sobre "Educación para Todos", una de cuyas agencias patrocinadoras y organizadoras fue precisamente el BM, junto con UNESCO, UNICEF, el PNUD y el FNUAP. Allí se acordó una "visión ampliada de la educación básica" que incluye a niños, jóvenes y adultos, se inicia con el nacimiento y dura toda la vida, no se reduce a la educación escolar ni a escuela primaria ni a un determinado número de años o niveles de estudio, sino que se define por su capacidad para "satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje" de cada persona.

▸ Mejoramiento de la calidad (y eficiencia) de la educación como eje de la reforma
El BM entendía la calidad educativa relacionada a la presencia de determinados "insumos". Para el caso de la escuela primaria, se consignaban 9 insumos como determinantes de un aprendizaje efectivo, en este orden de prioridad:
(1) bibliotecas;
(2) tiempo de enseñanza (teaching traducido al español como instrucción);
(3) tareas en casa;
(4) libros de texto;
(5) conocimientos del profesor;
(6) experiencia del profesor;
(7) laboratorios;
(8) salario del profesor; y
(9) tamaño de la clase.

A estas conclusiones arribaba el BM a partir de un conjunto de estudios realizados en diversas partes del mundo, que mencionaban y jerarquizaban estos elementos. De aquí derivaba el BM sus recomendaciones a los "países en desarrollo" respecto de cuáles insumos priorizar en términos de políticas y asignación de recursos. Al tiempo que desestimulaba a invertir en los tres últimos - laboratorios, salarios docentes, y reducción del tamaño de la clase - aconsejaba invertir en los primeros y, específicamente, en tres de ellos:

(a) incrementar el tiempo de enseñanza, a través de la prolongación del año escolar, flexibilización y adecuación de los horarios, y asignación de tareas en casa;

(b) proveer libros de texto, vistos como expresión operativa del currículo y como compensadores de los bajos niveles de formación docente. El BM aconsejaba a los países dejar la producción y distribución de los textos en manos del sector privado, capacitar a los profesores en su uso y elaborar guías didácticas para ellos; y

(c) mejorar el nivel de conocimiento de los profesores (privilegiándose la capacitación en servicio sobre la formación inicial y estimulándose las modalidades a distancia).

La infraestructura dejó de ser considerada un insumo importante tanto para el acceso como para la calidad. A fin de minimizar costos en este rubro se recomendaba:
(a) compartir costos con las familias y comunidades;
(b) usar los locales escolares en varios turnos; y
(c) mantenimiento de la infraestructura escolar.

La enseñanza se resumía en un conjunto de insumos (inputs) - el maestro, un insumo más - y el aprendizaje era visto como el resultado predecible de la presencia (y eventual combinación) de esos insumos. Cada insumo se valoraba por separado y se priorizaba o no en virtud de dos cuestiones: su incidencia sobre el aprendizaje (según estudios empíricos que mostrarían tal incidencia) y su costo. A la luz de estos parámetros el BM estableció un conjunto de "avenidas promisorias" y de "callejones sin salida" para la reforma de la escuela primaria, priorizando, por ejemplo, el libro de texto (alta incidencia y bajo costo) sobre el docente (alta incidencia pero alto costo), la capacitación en servicio sobre la formación inicial, o el texto único sobre la biblioteca escolar. (Ver recuadro más abajo).

▸ Prioridad a los aspectos financieros y administrativos de la reforma
(en el contexto más amplio de la reforma administrativa del Estado), dentro de los cuales cobraba gran importancia la descentralización. Se proponían, específicamente:
(a) reestructuración orgánica de los ministerios, las instituciones intermedias y las escuelas;
(b) fortalecimiento de los sistemas de información (destacándose de manera específica la necesidad de recoger datos de: matrícula, asistencia, insumos y costos); y
(c) capacitación del personal en asuntos administrativos.

▸ Descentralización e instituciones escolares autónomas y responsables por sus resultados
Junto a un esfuerzo importante y acelerado de descentralización, el BM aconsejaba a los gobiernos mantener a nivel central cuatro funciones para mejorar la calidad de la educación:
(a) fijar estándares;
(b facilitar los insumos que influyen sobre el rendimiento escolar;
(c) adoptar estrategias flexibles para la adquisición y uso de dichos insumos; y
(d) monitorear el desempeño escolar.

Para lograr la autonomía de las instituciones escolares se aconsejaban medidas financieras y administrativas. Las medidas financieras propuestas eran:
(a) hacer uso de los impuestos del gobierno central y los gobiernos locales;
(b) compartir los costos con las comunidades locales;
(c) asignar donaciones a las comunidades y las escuelas sin establecer requisitos para el uso de dichas donaciones;
(d) cobrar aranceles en la educación superior;
(e) estimular la diversificación de los ingresos;
(f) certificados y préstamos educativos; y
(g) financiamiento basado en resultados y calidad.

En el plano administrativo se aconsejaba mayor autonomía tanto para los directores como para los profesores. En el caso de los directores, se proponía que tuvieran autoridad para definir ciertos asuntos tales como asignar recursos, contratar o despedir personal, y determinar cuestiones tales como el calendario, el horario escolar y la lengua de instrucción, a fin de lograr un mayor ajuste a las condiciones locales. En el caso de los profesores, se proponía su autonomía para definir las prácticas de aula, dentro de ciertos límites dados por un currículo nacional, sujeto a normas y estándares, exámenes, evaluaciones de aprendizaje e inspectores escolares.

La autonomía escolar se centraba en los factores financieros y administrativos pero no se contemplaban medidas dirigidas específicamente a la calificación y profesionalización de docentes y directores.

▸ Mayor participación de los padres de familia y la comunidad en la oferta educativa
Dicha participación se refería a tres ámbitos:
(a) contribución económica al sostenimiento del aparato escolar;
(b) selección de la escuela; y
(c) mayor involucramiento en la gestión escolar.

Cuatro "riesgos" se atribuían a la mayor participación de las familias en el ámbito escolar:
(a) mayor dificultad para impulsar objetivos nacionales amplios (tales como la educación de la niña);
(b) incremento de la segregación social;
(c) fomento de la inequidad (al depender cada escuela de las condiciones económicas de la comunidad y las familias); y
d) limitaciones derivadas de la falta de información y educación de los padres.

▸ Participación del sector privado y los organismos no-gubernamentales (ONGs)
en el terreno educativo tanto en las decisiones como en la ejecución. Esto se enmarcaba en una propuesta de diversificación de la oferta educativa, a fin de introducir la competencia en el terreno educativo (la competencia como mecanismo clave de la calidad).

▸ Movilización y asignación eficaz de recursos adicionales para la educación primaria como temas principales del diálogo y la negociación con los gobiernos
Las propuestas del BM en relación a este tema partían de la premisa de que la distribución vigente del gasto educativo - entre niveles y dentro de cada nivel del sistema - era desigual e inequitativa, privilegiándose "los intereses de los sindicatos de maestros (en la medida que el grueso del gasto educativo se va en salarios y su negociación ocupa buena parte de las energías de los gobiernos, que en los últimos años se ha incrementado desproporcionadamente el número de maestros y reducido - en lugar de incrementado, a la par de la matrícula escolar- la relación maestro-alumnos, etc)" (BM, 1995:153). El BM proponía redefinir el papel tradicional del Estado respecto de la educación, una redefinición de los patrones y prioridades del gasto público, con fuerte énfasis en la educación inicial y básica.

▸ Definición de políticas y prioridades en base al análisis económico
El BM recomendaba hacer mayor uso del análisis económico en las decisiones de política y en la priorización de los insumos instruccionales a invertir. La relación costo-beneficio y la tasa de rentabilidad constituian las categorías centrales desde las cuales se definía el quehacer educativo, las prioridades de inversión (niveles educativos e insumos a considerarse), los rendimientos, y la calidad misma. “El análisis económico aplicado a la educación se centra en la comparación entre los beneficios y los costos, para las personas y para la sociedad en su conjunto. Se comparan los costos de las distintas intervenciones para lograr un objetivo educacional determinado y se mide la relación entre los beneficios y los costos, generalmente calculando la tasa de rentabilidad, considerando como el beneficio la mayor productividad de la mano de obra, medida por las diferencias de salarios” (BM, 1995:105).

▸ Opciones binarias de política (lo que "funciona" y lo que "no funciona")
A partir de una serie de estudios, buena parte de ellos promovidos por el BM, así como de su propia historia de inversión en el sector educativo, el BM extraía una serie de conclusiones acerca de "lo que no funciona y lo que funciona" en educación primaria en los países en desarrollo, y las proponía a estos como opciones de política (ver Avenidas Promisorias y Callejones sin salida).

▸ Reforma curricular versus textos escolares
El BM desaconsejaba las reformas curriculares empeñadas en modificar el currículo prescrito, aduciendo su complejidad, el hecho de que generan demasiadas expectativas y de que, finalmente, no se traducen en mejoras en el aula. En su lugar, aconsejaba invertir en mejores textos escolares, considerando que: (a) "en la mayoría de países en desarrollo" los textos escolares constituyen en sí mismos el currículo efectivo, y (b) se trata de un insumo de bajo costo y alta incidencia sobre la calidad de la educación y el rendimiento escolar.

“Los maestros más eficaces parecen ser los que tienen un buen conocimiento de la materia y un amplio repertorio de técnicas de enseñanza. La estrategia más eficaz para asegurar que los maestros tengan un conocimiento adecuado de la asignatura es contratar profesionales con formación suficiente y conocimientos demostrados durante la evaluación del desempeño. Esta estrategia se aplica para los maestros de enseñanza secundaria y superior, pero es rara en el nivel primario. La capacitación en el servicio para mejorar el conocimiento de las asignaturas por parte de los maestros y las prácticas pedagógicas conexas es especialmente eficaz cuando está directamente vinculada a la práctica en el aula y es impartida por el jefe de docentes" (BM, 1995:8).

"En general, la capacitación en servicio es más determinante en el desempeño del alumno que la formación inicial” (Lockheed y Verspoor, 1991:134).

▸ Formación docente inicial versus en servicio
El BM desaconsejaba a los gobiernos invertir en la formación inicial de los docentes y priorizar la capacitación en servicio, considerada más costo-efectiva - y recomendaba para ambas explorar las modalidades a distancia, consideradas más costo-efectivas que las modalidades presenciales y/o residenciales. En cuanto al contenido de la formación/capacitación docente, los documentos del BM afirmaban que el conocimiento de la materia tiene más peso sobre el rendimiento de los alumnos que el conocimiento pedagógico, este último reducido a un problema de manejo de "un amplio repertorio de técnicas de enseñanza".

▸ Tamaño de la clase versus tiempo de instrucción
Según estudios manejados por el BM, el tamaño de la clase (número de alumnos por maestro) no incide - o tiene una incidencia poco significativa - sobre el rendimiento escolar: por encima de los 20 alumnos por aula, se afirmaba, no hace diferencia si son 30, 50 o más. Sobre esta base, el BM aconsejaba a los países en desarrollo no empeñarse en reducir el tamaño de la clase y, por el contrario, incrementar la proporción maestro-alumnos a fin de bajar costos y utilizar esos recursos en libros de texto y capacitación en servicio.

El tiempo de instrucción escolar es una de las variables que diferencia notoriamente a los sistemas escolares de los países industrializados de los en desarrollo: buena parte de estos últimos estarían por debajo del promedio mundial estimado de 880 horas de instrucción escolar al año, mientras que varios países industrializados tendrían hasta 1200 horas. Como medidas concretas para incrementar el tiempo de instrucción recomendaba el BM:
(a) prolongar la duración del año escolar;
(b) fijar horarios flexibles para acomodarse a las necesidades locales; y
(c) asignar tareas en casa.

En cuanto al rol de quienes hacen la política educativa, recomendaba seguimiento y control para asegurar que:
(a) las escuelas funcionen efectivamente en los períodos establecidos;
(b) los profesores asistan regularmente a clases;
(c) se eviten distracciones en asuntos administrativos o visitas frecuentes; y
(d) se tomen medidas para asegurar el funcionamiento regular de las escuelas en emergencias climáticas (Lockheed y Verspoor, 1991).

En particular, se destacaba como un problema la variable "ausentismo docente" -atribuida a "trabajos adicionales", "baja moral ocasionada por las deficientes instalaciones y la falta de textos escolares", así como a la "falta de responsabilidad por los resultados"-, frente a lo cual se aconsejan incentivos para estimular la asistencia de los maestros y una vigilancia más cercana de la misma por parte de las comunidades y las autoridades educacionales.

▸ Almuerzos versus desayunos escolares, programas de salud y educacion pre-escolar

"La principal fuente de capacidad y motivación para aprender de los niños es la familia, a través de las dotes genéticas y del suministro directo de nutrientes, de atención de la salud y de estímulo. Para los niños cuyas familias no pueden suministrar los insumos necesarios, los programas preescolares y escolares de salud y nutrición pueden servir de sustitutos” (BM, 1995:82).

"Muchos gobiernos mantienen grandes y costosos programas de alimentación escolar. Se puede mejorar la relación costo-beneficio de esos programas destinándolos específicamente a los pobres, ofreciendo desayunos y refrigerios antes de las clases en lugar de una comida más grande más adelante en la jornada, y seleccionando alimentos enriquecidos con alto contenido de micronutrientes esenciales” (BM, 1995:84).

El BM agrupaba en cinco los tipos de insumos que intervienen en el aprendizaje:
(a) la motivación y la capacidad para aprender de los alumnos;
(b) el contenido a aprender;
(c) el maestro;
(d) el tiempo de aprendizaje; y
(e) las herramientas necesarias para enseñar y aprender.

El primer factor tiene que ver con la "educabilidad". Al aplicarse a los alumnos de sectores pobres, se proponían medidas de "discriminación positiva" hacia dichos sectores. A fin de mejorar la motivación y capacidad de aprender de estos alumnos se aconsejaban intervenciones en tres áreas: nutrición (no a través de almuerzos sino de desayunos o pequeños lunches escolares); salud (se recomendaba priorizar las infecciones parasitarias y los problemas de visión y audición, considerados los problemas más comunes y con incidencia directa sobre la asistencia y la capacidad para aprender) y educación pre-escolar (como estrategia para compensar las desventajas de partida de los alumnos pobres).

El desayuno escolar se recomendaba sobre el almuerzo escolar en razón de un cálculo de costo-beneficio: cuesta menos y atiende el “hambre de corto plazo” (la que se experimenta durante el período que se permanece en la escuela); el almuerzo cuesta más y excede lo propiamente educativo, haciéndose cargo del hambre de largo plazo, lo que sería una manera de transferir ingresos a los sectores pobres.

▸ Participación, alianzas y consenso social para la reforma
El BM afirmaba que una mayor participación social y la construcción de un amplio consenso nacional son condición de viabilidad de la reforma educativa: “Las reformas de la educación, cualquiera sea su mérito técnico, no se afianzarán a menos que sean política y socialmente aceptables” (BM, 1995:153).

▸ Dificultades de las reformas
El BM concluía que la reforma educativa así planteada está al alcance de los países en desarrollo, y que las medidas necesarias "no suelen adoptarse debido al peso de los gastos en educación y de las prácticas de administración existentes, y de los intereses creados vinculados con ellos" (BM, 1996:7). En otras palabras, el principal obstáculo a la reforma no es ni económico ni técnico sino político y, por último, cultural.

"La educación tiene un intenso contenido político porque afecta a la mayoría de ciudadanos y a todos los niveles de gobierno, es casi siempre el componente más grande del gasto público y recibe subsidios estatales que tienden a favorecer a la élite. Los sistemas prevalecientes de gastos y administración suelen proteger los intereses de los sindicatos de maestros, los estudiantes universitarios, la élite y el gobierno central en desmedro de los padres, las comunidades y los pobres". (BM, 1995:153)

¿Recomendaciones o imposiciones?

El BM afirmaba que su rol es poner al alcance de los países un menú de opciones de política para que éstos seleccionen las opciones más adecuadas a sus necesidades. La variación se limitaba a la posibilidad de que cada país decida cómo combinar los insumos educativos establecidos como fundamentales: “Para que el aprendizaje sea eficaz, la combinación de insumos inevitablemente varía de un país a otro y de una institución a otra, de conformidad con las condiciones locales” (BM, 1995:64).

* Basado en: José Luis Coraggio y Rosa María Torres, La educación según el Banco Mundial. Un análisis de sus propuestas y métodos, Miño y Dávila/CEM, Buenos Aires, 1997; 2a. edición, Buenos Aires/ México/Madrid, 1999.
 
Referencias
- Marlaine E. Lockheed and Adriaan M. Verspoor, Improving Primary Education in Developing Countries, World Bank, Oxford University Press, 1991.
- The World Bank. 1995. Priorities and Strategies for Education: A World Bank Review. Washington: World Bank.

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